भूमि अधिग्रहण: निर्णय का सारांश

English

 

इंदौर विकास प्राधिकरण बनाम मनोहरलाल

इस मामले में, उच्चतम न्यायलय की पांच-न्यायाधीशों की खण्डपीठ ने भूमि अधिग्रहण, पुनर्वास और पुनःस्थापन अधिनियम, 2013 (‘2013 अधिनियम’) में उचित मुआवजे और पारदर्शिता के अधिकार के तहत राज्य भूमि अधिग्रहण से संबंधित कमियों को समाप्त किया। इसमें एक मुख्य प्रश्न यह था कि क्या राज्य द्वारा जमीन मालिकों के मुआवजे का भुगतान करने में विफलता, भूमि अधिग्रहण की कार्यवाही को समाप्त कर सकती है? इसमें जटिलताएं इस तथ्य से उत्पन्न हुईं कि न्यायालय को यह हल करना था कि 2013 का अधिनियम ख़त्म कर दिए गए अपने पहले के कानून – भूमि अधिग्रहण अधिनियम, 1894 (‘भूमि अधिग्रहण अधिनियम’) पर कैसे परस्पर प्रभाव डालता है?

 

विशेष रूप से, न्यायालय को भूमि अधिग्रहण अधिनियम के विभिन्न प्रावधानों के साथ पढ़े जाने वाले 2013 के अधिनियम की धारा 24(2) की सही व्याख्या का निपटारा करना था। धारा 24 (2) में यह कहा गया है कि भूमि अधिग्रहण अधिनियम के तहत शुरू की गई भूमि अधिग्रहण की कार्यवाही समाप्त हो जाएगी, यदि राज्य ने अभी तक भूमि का भौतिक स्वामित्व नहीं लिया है “या” भूमि मालिकों को मुआवजे का भुगतान करने में विफल रहा है। केन्द्र ने तर्क दिया कि इस “या” की व्याख्या संयोजन के रूप में की जानी चाहिए, अर्थात “और” के रूप में। दूसरे शब्दों में, यह तर्क दिया गया कि यदि दोनों शर्तों को पूरा किया जाता है, तो भूमि अधिग्रहण समाप्त हो सकता है।

 

अंतत: न्यायधीश अरुण मिश्रा, इंदिरा बनर्जी, विनीत सरन, एम.आर. शाह और एस. रवींद्र भट की खण्डपीठ ने केन्द्र के साथ सहमति व्यक्त की। कई सारे मुकदमों के आधार पर, इसने स्थापित किया कि इस विशिष्ट वैधानिक संदर्भ में “या” की व्याख्या “न ही” के रूप में की जानी चाहिए, जो एक संयोजन “और” के बराबर है। इसके अलावा, यह देखा गया कि वैकल्पिक व्याख्या भूमि अधिग्रहण की कार्यवाही में राज्य पर अनुचित बोझ डालेगी। मुआवजे से इनकार करने वाले कुछ व्यक्ति, सार्वजनिक उपयोग के लिए भूमि के एक बड़े हिस्से के अधिग्रहण को खो सकते हैं।

 

विवाद

इस मामले को इतना विवादास्पद बनाने वाला एक कारण यह है कि, इस मामले को पांच-न्यायाधीशों की खण्डपीठ के हवाले, एक असामान्य परिस्थितियों में किया जाना। इसे संदर्भित धारा 24(2) की व्याख्या के लिए पहले से ही दो परस्पर विरोधी निर्णयों के सम्बन्ध में किया गया था। फरवरी 2018 में, इंदौर विकास प्राधिकरण बनाम शैलेंद्र (मृत) में तीन-न्यायाधीशों की खण्डपीठ ने पुणे नगर निगम बनाम हरकचंद मिसिरमल सोलंकी (2014) में तीन-न्यायाधीशों की खण्डपीठ के फैसले को रद्द कर दिया। आम तौर पर, सामान्य कानून में, एक खण्डपीठ समान ताकत के खण्डपीठ के फैसले को उलट नहीं सकती है।

 

इंदौर विकास प्राधिकरण के फैसले ने अराजकता पैदा कर दी क्योंकि इसका मतलब उन सभी पुराने मामलों को फिर से खोलना था, जो पुणे नगर निगम के मामले पर मिसाल के तौर पर निर्भर थे।

 

एक और विवाद इसमें इस लिए जुड़ गया क्योंकि जस्टिस अरुण मिश्रा ने 2018 में फैसला सुनाने वाली खण्डपीठ का नेतृत्व किया था। 2018 के फैसले में यह कहा गया कि जमीन मालिकों को भुगतान करने में विफलता ही सिर्फ भूमि अधिग्रहण को समाप्त नहीं कर सकती है। विभिन्न वकीलों ने तर्क दिया कि न्यायमूर्ति मिश्रा को मौजूदा मामले से खुद को अलग कर लेना चाहिए, यह तर्क देते हुए कि वह एक कथित पूर्वाग्रह से पीड़ित हैं। हालांकि, न्यायमूर्ति मिश्रा ने ऐसा करने से इनकार करते हुए 62 पन्नों का आदेश लिखा।

 

नीचे दिया गया सारांश 6 मार्च 2020 के फैसले तक ही सीमित है। न्यायधीश को मामले से खुद को अलग कर लेने के आदेश का सारांश यहाँ पढ़ा जा सकता है।

 

मुख्य मुद्दे

फैसले में आगे बढ़ने से पहले, खण्डपीठ के सामने उठने वाले इस मामले के विशेष मुद्दे नीचे दिए गए हैं।

 

जैसा कि ऊपर बताया गया है, प्राथमिक मुद्दों में से एक धारा 24(2) में “या” की व्याख्या से संबंधित है। प्रावधान में कहा गया है, “जहाँ एक भूमि अधिग्रहण का निर्णय [भूमि अधिग्रहण अधिनियम के तहत] इस [2013] अधिनियम के शुरू होने से पांच साल या उससे अधिक पहले किया गया है, लेकिन भूमि का अधिग्रहण पूरा नहीं किया गया है या मुआवजे का भुगतान नहीं किया गया है, इस स्थिति में अधिग्रहण की कार्यवाही को ख़त्म माना जाएगा”। खण्डपीठ को यह तय करना था कि क्या इस “या” की व्याख्या “और” के रूप में की जानी चाहिए। कहने का तात्पर्य यह है कि क्या भूमि अधिग्रहण की कार्यवाही समाप्त हो सकती है, यदि केवल एक ही कार्यवाही पूरी हो जाती है, या दोनों को पूरा किया जाना चाहिए?

 

दूसरा प्रमुख मुद्दा धारा 24(2) में “भुगतान” और “जमा” के अर्थ से संबंधित है। क्या “भुगतान” का अर्थ “जमा” करना समझा जाना चाहिए? दूसरे शब्दों में, क्या मुआवजे का भुगतान करने के लिए जमीन मालिक के बैंक खाते में या संबंधित अदालत में, पैसा जमा करने के लिए अधिग्रहण प्राधिकारी की आवश्यकता होती है? वैकल्पिक रूप से, क्या एक बार उचित मुआवजे की पेशकश करने के बाद, अधिग्रहण करने वाले प्राधिकरण को भुगतान करने के अपने दायित्व से छूट दिया जा सकता है?

 

खण्डपीठ के सामने और भी कई मुद्दे थे। चूंकि इस सारांश का उद्देश्य अपेक्षाकृत संक्षिप्त रहना है, इस लिए यह उनमें से प्रत्येक मुद्दों के साथ सम्बन्ध नहीं रखता है। हालाँकि, दो अन्य मुद्दें हैं जिनका संक्षेप में उल्लेख किया जाना चाहिए। पहला, अधिग्रहीत भूमि पर “भौतिक स्वामित्व” लेने के लिए राज्य को किन शर्तों को पूरा करना चाहिए? दूसरा, 2013 के अधिनियम की धारा 24 में किए गए प्रावधान किस खंड पर लागू होता है – क्या यह अपने उपयोगिता में धारा 24(2) तक सीमित है?

 

इस प्रकार, हमारा सारांश बताता है कि कैसे न्यायमूर्ति अरुण मिश्रा ने इन सभी मुद्दों को उस फैसले में संबोधित किया जो उन्होंने खण्डपीठ की अन्य चार न्यायाधीशों की ओर से लिखा था।

 

“या” बनाम “और”

2013 अधिनियम की धारा 24 (2) बताती है कि भूमि अधिग्रहण अधिनियम के तहत चल रही भूमि अधिग्रहण की कार्यवाही कब समाप्त हो सकती है। विशेष रूप से, यह भूमि अधिग्रहण अधिनियम के तहत उन कार्यवाहियों पर लागू होता है, जहाँ 1 जनवरी 2014 को 2013 के भूमि अधिग्रहण अधिनियम के लागू होने से कम से कम पांच साल पहले अधिग्रहण पर निर्णय दिया गया है। धारा 24(2) दो उन शर्तों को परिभाषित करती है जो भूमि अधिग्रहण निर्णय के समाप्ति का कारण बन सकती हैं: राज्य द्वारा स्वामित्व न करना या जमीन मालिकों को भुगतान न करना। खण्डपीठ के सामने यह सवाल था कि क्या इन दोनों शर्तों में से केवल एक को कार्यवाही समाप्त करने के लिए पर्याप्त मानना होगा।

 

यह “या” की सही व्याख्या पर टिका है। सामान्य बोलचाल को मानते हुए, प्रावधान में “या” के उपयोग का अर्थ यह होगा कि अधिग्रहण को समाप्त करने के लिए केवल एक शर्त को पूरा करना होगा। उदाहरण के लिए, यदि राज्य जमीन मालिकों का भुगतान करने में विफल रहता है, तो अधिग्रहण की कार्यवाही समाप्त हो जाएगी।

 

हालाँकि, पटेल चुन्नीभाई दाजीभा केस पर भरोसा करते हुए, न्यायमूर्ति मिश्रा ने कहा कि इस संदर्भ में “या” की व्याख्या संयोजक के रूप में की जानी चाहिए। उन्होंने देखा कि, जी.पी. सिंह के सांविधिक व्याख्या के सिद्धांत (14वां संस्करण), के अनुसार, एक क़ानून में “या” से जुड़ी दो नकारात्मक स्थितियों को “संचयी” के रूप में माना जाना चाहिए। अर्थात्, “या” को “न ही” / “और” के रूप में पढ़ा जाना चाहिए।

 

न्यायमूर्ति मिश्रा ने वैकल्पिक व्याख्या से आने वाले विरोधाभासी परिणामों को देखते हुए अपने निष्कर्ष को रेखांकित किया। उन्होंने तर्क दिया कि यदि यहाँ “या” को दो स्थितियों को अलग करने वाला माना जाता है, तो निर्णय में गैरबराबरी का पालन होगा। इसे स्पष्ट करने के लिए, उन्होंने पुराने भूमि अधिग्रहण अधिनियम की धारा 16 पर भरोसा किया। एक बार भूमि अधिग्रहण अधिनियम की धारा 11 के तहत एक अधिग्रहण का निर्णय ले लेने के बाद धारा 16 राज्य को “अधिग्रहण की सभी बाधाओं से मुक्त कर” भूमि का मालिकाना हक़ देती है। वास्तव में, उन्होंने माना कि एक बार जब राज्य भूमि अधिग्रहण का एक निर्णय करता है और स्वामित्व कर लेता है, तो वह “भूमि का पूर्ण मालिक” बन जाता है। न्यायमूर्ति मिश्रा के अनुसार, प्रक्रिया को उलटने और भूमि अधिग्रहण को समाप्त करने के लिए कोई क्रियाविधि या तंत्र मौजूद नहीं है। उन्होंने कहा कि, न कहीं भूमि अधिग्रहण अधिनियम और न ही 2013 अधिनियम में स्वामित्व लेने के लिए एक पूर्व शर्त के रूप में भुगतान है। उन्होंने निष्कर्ष निकाला कि भुगतान न करने के कारण राज्य द्वारा स्वामित्व लेने के बाद कार्यवाही समाप्त होने की अनुमति देना, भूमि अधिग्रहण अधिनियम के प्रावधानों का खंडन करेगा।

 

“भुगतान” का अर्थ

जैसा कि ऊपर वर्णित है, धारा 24 (2) में कहा गया है कि भूमि अधिग्रहण अधिनियम के तहत भूमि अधिग्रहण की कार्यवाही समाप्त हो सकती है, यदि राज्य लाभार्थी जमीन मालिकों को भुगतान करने में विफल रहता है: “जहाँ … मुआवजे का भुगतान नहीं किया गया है, उक्त कार्यवाही को समाप्त माना जाएगा”। हालांकि, प्रावधान यह स्पष्ट रूप से यह नहीं बताता है कि इस तरह के भुगतान में क्या शामिल है। जमीन मालिकों के हितों का प्रतिनिधित्व करने वाले वकीलों ने तर्क दिया कि भुगतान के लिए या तो जमीन मालिकों को पूर्ण भुगतान किया जाता है या संबंधित अदालतों में जमा की आवश्यकता होती है (यदि भुगतान विवादित है)।

 

न्यायमूर्ति मिश्रा ने कहा कि एक बार जब राज्य ने भूमि अधिग्रहण अधिनियम की धारा 31 (1) के तहत मुआवजे की पेशकश की, तो भुगतान करने का उसका दायित्व पूरा हो गया। उन्होंने ब्लैक लॉ डिक्शनरी का उल्लेख किया, जो संज्ञा “निविदा (टेंडर)” को “बिना शर्त पैसे की पेशकश” के रूप में परिभाषित करता है। शब्दकोश बताता है कि “निविदा निविदाकर्ता भागीदार को भुगतान न करने के दंड से बचा सकती है”। न्यायमूर्ति मिश्रा ने निष्कर्ष निकाला कि एक बार राज्य द्वारा मुआवजा देने के बाद, भूमि अधिग्रहण की धारा 24 (2) के तहत समाप्त नहीं हो सकता।

 

पहले के कानून पर दिए गए कानूनी व्याख्या पर भरोसा करते हुए, उन्होंने तर्क दिया कि “भुगतान” का अर्थ धारा 24 के अनुसार “जमा” नहीं हो सकता है। उन्होंने तर्क दिया कि जब एक ही क़ानून में दो अलग-अलग शब्दों का उपयोग किया जाता है, तो उन्हें एक ही अर्थ नहीं दिया जा सकता है, क्योंकि यह विधायी मंशा के विपरीत होगा। उन्होंने निष्कर्ष निकाला कि संसद का धारा 24 में “भुगतान” का अर्थ “जमा” करने का इरादा नहीं था।

 

न्यायमूर्ति मिश्रा ने पुणे नगर निगम केस में इस निष्कर्ष को पलट दिया कि मुआवजे का भुगतान राज्य कोष में जमा नहीं हो सकता है।

 

उन्होंने यह भी स्पष्ट किया कि ऐसे मामलों में जहाँ लाभार्थी को भुगतान नहीं मिला है, राज्य को भूमि अधिग्रहण अधिनियम की धारा 31 और 34 के अनुसार मूल मुआवजे पर ब्याज का भुगतान करना पड़ सकता है (2013 के अधिनियम: एस.77 और 80 के बराबर)।

 

स्वामित्व का तरीका

धारा 24(2) में “भुगतान” के अर्थ पर विवाद करने के अलावा, विरोधी वकील इस बात से भी असहमत थे कि “भौतिक स्वामित्व” में क्या शामिल है। राज्य को कब अधिग्रहीत भूमि का भौतिक स्वामित्व लेने में विफल पाया जा सकता है? न्यायमूर्ति मिश्रा ने भूमि अधिग्रहण अधिनियम के प्रावधानों पर भरोसा करके इस संभावित अस्पष्टता का समाधान किया। उन्होंने कहा कि भूमि पर स्वामित्व करने के लिए राज्य को एक ज्ञापन जारी करना चाहिए।

 

उन्होंने स्पष्ट किया कि राज्य द्वारा स्वामित्व का दावा करने के लिए पुराने जमीन मालिकों को जमीन से जबरदस्ती हटाने की कोई आवश्यकता नहीं है। उन्होंने कहा कि एक बार जब राज्य एक अधिग्रहण का निर्णय करता है और एक ज्ञापन जारी करता है, तो स्वामित्व अब जमीन मालिक के पास नहीं रहता है। इस स्तर पर, राज्य का स्वामित्व एक “अपरिहार्य/अतिआवश्यक अधिकार” के रूप में निहित है, उन्होंने तर्क दिया। इसलिए, राज्य के किसी भी प्रतिनिधि को भौतिक रूप से भूमि पर स्वामित्व नहीं ले लेना है।

उपप्रावधान का उपयोग

एक और तकनीकी समस्या जो आई वह यह थी कि धारा 24 में उपप्रावधान का दायरा। यह उपप्रावधान उप-धारा (2)(बी) के बाद धारा 24 के अंत में आता है। संक्षेप में, यह भूमि मालिकों के लिए 2013 अधिनियम के तहत मुआवजे की मांग करने के लिए एक तंत्र प्रदान करता है, जब राज्य भूमि अधिग्रहण अधिनियम के तहत भूमि अधिग्रहण की कार्यवाही में ज्यादातर लाभार्थियों (भूस्वामियों) को मुआवजा जमा कर दिया है।

 

यह प्रश्न उठा कि क्या उपप्रावधान को उप-धारा (2)(बी) के भाग के रूप में पढ़ा जाना चाहिए या धारा 24 की के साथ समग्र रूप में पढ़ा जाना चाहिए। यह इस बात से निर्धारित होगा कि न्यायालय उपप्रावधान और धारा 24 की अन्य उप-धाराओं की व्याख्या कैसे करेगा?

 

पहले के कानून पर भरोसा करते हुए, न्यायमूर्ति मिश्रा ने कहा कि एक उपप्रावधान को उस प्रावधान के एक भाग के रूप में पढ़ा जाना चाहिए जिससे यह जुड़ा हुआ है। इस उदाहरण में, उपप्रावधान को उप-धारा (2)(बी) में जोड़ा गया है। उन्होंने कहा कि उप-धारा (2) (बी) एक सेमी-कोलन के साथ समाप्त होता है, जिसका अर्थ है कि उपप्रावधान उसी का है। उन्होंने निष्कर्ष निकाला कि उपप्रावधान केवल उप-धारा (2) (बी) पर लागू होता है।

 

वास्तव में, न्यायमूर्ति मिश्रा की टिप्पणियों में (अन्य बातों के अलावा) यह शामिल है कि जब भूमि अधिग्रहण अधिनियम के तहत कार्यवाही में अधिकांश भूस्वामियों के खातों में मुआवजा जमा नहीं किया जाता है, तो वे 2013 के अधिनियम के प्रावधानों के अनुसार देय होते हैं।

 

अन्य महत्वपूर्ण निष्कर्ष

उपरोक्त के अलावा, संक्षिप्त उल्लेख के लिए अन्य महत्वपूर्ण टिप्पणियाँ हैं।

 

स्वाभाविक रूप से, निर्णय पुणे नगर निगम मामले के निर्णय को खारिज कर देता है। जबकि पुणे नगर निगम मामले में यह माना गया था कि राज्य को भुगतान करने के अपने दायित्व को पूरा करने के लिए जमीन मालिकों के खाते में या अदालत में मुआवजा जमा करना होगा, न्यायमूर्ति अरुण मिश्रा ने निष्कर्ष निकाला कि मुआवजे का निविदा ही पर्याप्त था। उम्मीद के विपरीत, न्यायमूर्ति मिश्रा ने इंदौर विकास प्राधिकरण में अपने 2018 के फैसले को भी पलट दिया: “अब यह निर्णय भी आगे जारी नहीं हो सकता” (पैरा 362)। उन्होंने देखा कि इंदौर मामले में, खण्डपीठ के समक्ष “या” की व्याख्या कभी भी “विचार के लिए नहीं रखी गई”। संक्षेप में, यह 4 मार्च 2020 का निर्णय 2013 के अधिनियम की धारा 24 (2) की व्याख्या पर पिछले सभी निर्णयों को उलट देता है।

 

निर्णय इस तथ्य को भी संबोधित करता है कि भूमि अधिग्रहण की कार्यवाही के अनुसार मुकदमों की अधिकता है। न्यायमूर्ति मिश्रा ने कहा कि भूमि मालिक समाप्त भूमि अधिग्रहण अधिनियम की कार्यवाही को फिर से खोलने के लिए धारा 24 (2) का उपयोग नहीं कर सकते हैं। उन्होंने देखा कि धारा 24 (2) “ऐसी कानूनी कार्यवाही जो पूरी की जा चुकी है उसकी वैधता पर सवाल उठाने के लिए किसी नए कारण को जन्म नहीं देती है”। धारा 24(2) केवल उन लंबित कार्यवाहियों पर लागू होगी, जहाँ अधिग्रहण का निर्णय 2013 अधिनियम के प्रारंभ होने से कम से कम 5 वर्ष पहले दिया गया था।

 

इस 5 साल की समय अवधि की गणना के रूप में, न्यायमूर्ति मिश्रा ने स्पष्ट किया कि अदालतों द्वारा जारी किए गए किसी भी अंतरिम आदेश को समय की गणना में शामिल नहीं किया जाना चाहिए।

 

कृपया ध्यान दें कि हालांकि यह सारांश निर्णय में प्रमुख टिप्पणियों का अवलोकन प्रदान करता है, यह पूर्ण नहीं है।

 

This piece is translated by Kundan Kumar Chaudhary from Constitution Connect.